مالیات و نقش آن بردرآمدپایدار شهرداری‌ها

سیدچمران موسوی
مهم‌ترین و اساسی‌ترین اهداف فعالیت‌های اقتصادی هرکشور، شامل مواردی مانند تخصیص بهینه منابع و توزیع عادلانه درآمد، رشد اقتصادی، افزایش اشتغال، ثبات اقتصادی، حفظ سطح عمومی قیمت‌ها، تجارت بین‌الملل و تراز پرداخت‌ها می‌باشد. مجریان اقتصادی، برای انجام این امور و رسیدن به اهداف والای اقتصادی در هر کشور، باید هزینه‌های بسیار سنگینی را پرداخت کنند و برای تأمین مالی این مخارج لازم است تا منابع درآمدی مختلفی ایجاد شود. همان‌طور که می‌دانیم درآمد دولت‌ها به دو گروه درآمدهای مالیاتی و درآمدهای غیرمالیاتی تقسیم می‌شود. نقش و جایگاه درآمدهای مالیاتی در مقایسه با درآمدهای غیرمالیاتی و سایر منابع درآمدی، در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه، اهمیت بیشتری دارد. به عبارتی دیگر، زمانی که ما این منبع مهم را با سایر منابع درآمدی مقایسه می‌کنیم، به این نتیجه می‌رسیم که هر چه سهم مالیات‌ها در تأمین مخارج دولت بیشتر باشد، آثار نامطلوب اقتصادی کمتر خواهد شد. مالیات بر ارزش افزوده از جمله مالیات‌های نوینی است که پس از جنگ جهانی دوم در کشورهای اروپایی وضع شد. این نوع مالیات، رایج‌ترین و پذیرفته‌ترین مالیاتی است که دولت و شهرداری‌ها، برای تأمین هزینه‌های خود دریافت می‌کنند و نوعی مالیات بر مصرف است. قانون مالیات بر ارزش افزوده که توسط مجلس شورای اسلامی تصویب شد، گامی برای حرکت شهرداری‌ها، به سوی درآمدهای مالی پایدار و همچنین شفاف‌سازی نظام اقتصادی کشور خواهد بود. بی‌تردید کیفیت زندگی و چگونگی خدمات‌رسانی در شهر، رابطه معناداری با پویایی اقتصادی آن دارد و این پویایی نیز در تعامل منابع مالی پایدار جریان می‌یابد.
شهرداری‌ها در فرایند مدیریت توسعه شهری و ارائه خدمات مورد نیاز شهروندان، با معضلات متعددی در زمینه‌های مختلف روبرو هستند.
یکی از مهم‌ترین این معضلات، پایدار نبودن منابع درآمدی می‌باشد. امید است با اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده، مسیر شهرداری‌ها برای کسب درآمدهای پایدار هموارتر گردد و روزنه‌های امید برای این نهاد عمومی به منظور کسب درآمد پایدار به وجود آید. این مالیات، در سده حاضر مورد استقبال بسیاری از کشورهای جهان قرار گرفته است؛ به طوری که در حال حاضر اکثر کشورهای جهان به اجرای این مالیات پرداخته‌اند و از مزایای این مالیات مدرن بهره می‌برند. این مالیات، از ارزش افزوده بنگاه‌ها در مراحل مختلف فرایند تولید- توزیع اخذ می‌شود و از مزایای بسیاری همچون توان درآمدزایی بالا برای دولت و حکومت‌های محلی، پایه گسترده مالیاتی، سهولت اجرا، مشارکت مستقیم مردم در فرایند مالیات‌‌گیری و غیره برخوردار است. این مالیات و درآمدزایی حاصل از آن باعث شده که در بسیاری از موارد مورد توجه دولت باشد. ایجاد درآمد جدید، باثبات و قابل انعطاف به منظور پاسخگویی به هزینه‌های روزافزون دولت‌ها، از جمله دلایل اصلی انتخاب مالیات بر ارزش افزوده در برخی از کشورها می‌باشد. هر چند که مانند هر روش مالیاتی دیگر، مالیات بر ارزش افزوده نیز مشکلات خاص خود را دارد؛ اما به نظر می‌‌رسد که با فراهم‌آوردن اقدام‌هایی به منظور برطرف کردن این مشکلات، نارسایی‌های مالیات بر ارزش افزوده در مقایسه با سایر مالیات‌ها ناچیز باشد .
از دیدگاه اقتصادی، ارزش افزوده تفاوت بین ارزش ستانده (محصول) و ارزش داده (مواد اولیه) است؛ اما در تدوین قانون به لحاظ ارائه نگرش مطلوب اجرایی، این تعریف بر اساس روش‌های حسابداری و با تکیه بر روش صورت‌حساب ارائه می‌شود. به عبارت دیگر، ارزش افزوده بیانگر تفاوت بین ارزش کالاها و خدمات عرضه شده با ارزش کالاها و خدمات به کار رفته در خرید یک شخص در یک دوره معین است. با توجه به تعریف مذکور، مالیات بر ارزش افزوده عبارت است از: نوعی مالیات بر فروش چند مرحله‌ای که خرید کالاها و خدمات واسطه‌ای را از پرداخت مالیات معاف می‌کند. مهم‌ترین تأثیر مالیات بر ارزش افزوده، تأثیر آن در ایجاد ثبات اقتصادی می‌باشد. همان‌طور که می‌دانیم در ادبیات اقتصادی همواره از مزایای تثبیت‌کننده‌های خودکار در نظام مالیاتی یاد می‌شود. تثبیت‌کننده‌های خودکار، آن دسته از متغیرهای مالیاتی هستند که براساس نوسان‌های اقتصادی و به صورت خودکار تغییر یافته و باعث کاهش ضریب فزاینده مخارج مستقل می‌شوند؛ پس می‌تواند عوامل کاهش دامنه نوسان‌های اقتصادی را در رویارویی با تغییرهای ناخواسته در اجزای تشکیل دهنده تولید ناخالص داخلی فراهم کند. از جمله این عوامل می‌توان به نرخ مالیات بر درآمد در سیستم مالیات تصاعدی اشاره نمود که سبب کاهش دامنه نوسان‌های اقتصاد شده و در ادوار رکود و رونق اقتصادی باعث کاهش انحراف از وضعیت تعادلی می‌شود. حال اگر این نظام مالیاتی با نظام مالیات بر افزوده‌ای جایگزین شود که در آن، نرخ‌های مالیاتی فاقد واکنش نسبت به شرایط اقتصادی و ادوار رونق و رکود هستند، نقش تثبیت‌کننده‌های خودکار در اقتصاد کاهش یافته، عملاً امکان گسترش دامنه نوسان‌های اقتصادی فراهم می‌شود؛ بنابراین به کارگیری این نظام مالیاتی، به ویژه در جوامعی که از عدم ثبات در روند اقتصادی خود در رنج هستند، باید در نهایت دقت صورت گیرد . تجارب برخی از کشورها بیانگر این واقعیت است که سطح قیمت‌ها صرفاً در ماه‌های اول اجرا، افزایش می‌یابد و در بلندمدت تأثیر چندانی بر تورم ندارد. البته، تأثیر این نظام مالیاتی بر قیمت‌های نسبی مشهود می‌باشد؛ مشروط بر اینکه سیاست‌های پولی مثل حجم پول یا سرعت گردش پول، همچنین سیاست‌های مالی، مانند سیاست مربوط به مالیات‌های موجود یا سیاست‌های دستمزد، حساب شده، به کار گرفته شود. در این راستا، سیاست‌های طراحی شده در مورد عرضه کل، می‌تواند شرایطی را ایجاد کند که نگرانی از افزایش تورم را بر طرف سازد. یکی از مهمترین دغدغه‌های مدیران و برنامه‌ریزان شهری، دستیابی به توسعه پایدار شهری است. با توجه به رشد شدید شهرنشینی، تقاضا برای کالاها و خدمات در شهرها از افزایش قابل ملاحظه‌ای برخوردار است. در این راستا، تأمین نیازهای شهروندان، مستلزم وجود منابع مالی کافی است. اما نکته حائز اهمیت در بحث تأمین و اصلاح منابع مالی شهرداری‌ها، پایداری منابع درآمدی است؛ به طوری که این درآمدها باید علاوه بر داشتن قابلیت اتکا و استمرارپذیری، تهدیدی برای توسعه پایدار شهری نیز نباشند. از سوی دیگر، تأمین مالی شهرداری‌ها دارای پیچیدگی‌های خاص خود می‌باشد. از یک سو مدیران شهری باید درآمد مورد نیاز خود را از نظام شهر و شهروندان تأمین کنند و از سوی دیگر، منبع درآمدی باید به گونه‌ای باشد که فرایند حرکت شهر به سمت توسعه پایدار شهری را با خطر روبرو نساخته و فرصت زندگی برای نسل‌های حال و آینده را نیز حفظ نماید. به بیان دیگر، منابع درآمدی شهرها باید با مبانی نظری توسعه پایدار شهری همراه بوده و از خصلت و ویژگی‌های پایداری برخوردار باشند. اما همان‌طور که می‌دانیم کلیه منابع درآمدی شهرداری‌ها، درآمدهای پایدار نیستند و شهرداری‌ها نمی‌توانند در بلندمدت به این درآمدها تکیه نمایند. تجربه شهرداری‌های کشورهای پیشرفته در زمینه شیوه کسب درآمد و تأمین هزینه‌های شهر، حاکی از انجام مطالعات گسترده در زمینه دستیابی به راهکارهای کارآمد جهت تأمین منابع درآمدی جدیدی برای تأمین هزینه‌های شهر و شهرداری می‌باشد. همچنین در تعدادی از شهرداری‌های کشورمان اولین محدودیت برای حل مسائل شهری و ناکارآمدی خدمات‌رسانی به شهروندان، ناشی از فقدان منابع مالی کافی می‌باشد و از آنجایی که منابع درآمدی پایدار، سهم ناچیزی در تأمین مالی شهرداری‌ها دارند، باید درآمد شهرداری‌ها، در ماهیت خود به سمت منابع پایدار، منظم و قابل وصول حرکت کند و منابع درآمدی ناپایدار جای خود را در ردیف‌های درآمدی شهرداری‌ها به منابع پایدار، مستمر و قابل وصول بدهد . درآمد پایدار در طرح جامع درآمدهای پایدار، این گونه تعریف شده است:
آن دسته از درآمدهای شهرداری که از خصایص زیر برخوردار باشند و برای وصول آن بتوان برنامه‌ریزی‌های اجرایی لازم را تعریف کرد:
1- تداوم‌پذیری (دارای ثبات بوده و حداقل در کوتاه‌مدت دچار نوسانات شدید نشوند)
2- مطلوب بودن (کسب درآمد از آن محل، موجب ارتقای رویکرد و عدالت‌محوری شود و به ساختارهای محیط‌زیستی، کالبدی، اجتماعی و اقتصادی لطمه نیاورد)
3- انعطاف‌پذیری (پایه درآمدی، طی زمان بزرگ شود و با گسترش مخارج گسترش یابد تا از مضیقه مالی اجتناب شود).
با وجود این تعریف، اگر چه شهرداری‌ها به صورت‌های مختلف قادر به تأمین منابع مالی هستند، اما همه اقلام درآمدی دارای ویژگی‌های درآمدهای پایدار نمی‌باشند.
شایان ذکر است که اقلام درآمدی شهرداری‌ها به چهار دسته اصلی عوارض و مالیات‌های دریافتنی، فروش خدمات، استقراض و دریافت کمک‌های بلاعوض تقسیم می‌گردند و هر کدام به دسته‌های فرعی تقسیم می‌شوند.
برخی از اقلام فرعی درآمدهای پایدار و ناپایدار شهرداری‌ها و کسب منابع مالی به شرح ذیل می‌باشد:
• درآمدهای ناشی از عوارض عمومی (درآمدهای مستمر
• عوارض حاصل از صدور پروانه‌های ساختمانی
• عوارض بر ارتباطات و حمل‌ونقل
• عوارض ناشی از اجرای جریمه کمیسیون ماده صد
• درآمد حاصل از پارکینگ شهری
• کمک‌های اعطایی دولت و سازمان‌های دولتی
• استقراض از بانک‌ها و نهادهای مالی داخلی و خارجی
• بهای خدمات شهری و درآمدهای مؤسسات انتفاعی
• مشارکت و سرمایه‌گذاری بخش خصوصی
• انتشار اوراق مشارکت
• عوارض نوسازی
• مالیات بر ارزش افزوده.
به جرأت می‌توان بیان نمود که مهمترین درآمد پایدار شهرداری‌های کشور که به دلایل مختلف مغفول مانده است، مبحث عوارض نوسازی می‌باشد. عوارض نوسازی که در کشورهای جهان، تحت عنوان مالیات بر دارایی‌های غیرمنقول از آن نام برده می‌شود از اقلامی است که هرساله می‌تواند منبع درآمدی مناسبی برای شهرداری‌ها ایجاد نماید و از یک تداوم قابل قبول برخوردار بوده و دریافت آن نیز سلامت محیط زیست شهری را، دچار مخاطره نمی‌نماید و پتانسیل درآمدی شهرداری‌ها را به صورت مستمر جهت بالا بردن توان تولیدی و ارائه کالاها و خدمات عمومی، افزایش می‌دهد. هر چند در سال‌های اخیر در شهرهای کشور این رقم نسبت به گذشته، سهم خود را در درآمدهای شهرداری‌ها افزایش داده اما از کل درآمدهای شهرداری‌ها سهم بسیار کوچکی دارد. در بحث عوارض نوسازی و عوارض مستغلات، ظرفیت‌های قابل اتکای پایدار و مطلوبی وجود دارد. به منظور دستیابی به درآمدهای قابل ملاحظه حاصل از عوارض نوسازی و استفاده از عوارض بالقوه این منبع درآمدی، پیش‌نیازهایی وجود دارد که در مبنای تعیین میزان و دریافت عوارض باید در نظر گرفت. این پیش‌نیازها عبارتند از:
- تعیین قیمت روز املاک و مستغلات
- ایجاد بانک اطلاعات املاک و مستغلات
- افزایش کارایی نظام تشخیص و وصول عوارض نوسازی
- شفاف‌سازی مبنای محاسبات (تعاملی منطقی بین شهردار‌ی‌ها و پرداخت‌کنندگان عوارض)
- شفاف‌سازی میان درآمدهای شهرداری و هزینه‌های صورت گرفته در سطح شهر
- رفع بی اعتمادی از پرداخت‌کنندگان عوارض نوسازی و جلب مشارکت آنان در زمینه پرداخت به موقع عوارض.
لازم به ذکر است که در شرایط فعلی، مبنای تعیین عوارض نوسازی قیمت‌های منطقه‌ای با قیمت‌های روز واقعی زمین و املاک، تفاوت بارزی دارد. در این راستا، باید نگرش تصمیم‌گیران شهری در زمینه وضع نرخ عوارض نوسازی، به تدریج از قیمت‌های منطقه‌ای به قیمت‌های روز املاک و مستغلات، تغییر جهت دهد .
اما همان‌طور که پیشتر نیز اشاره شد، با شروع اجرای مالیات بر ارزش ‌افزوده، شهرداری‌ها برای کسب بیشتر درآمدهای پایدار امیدوارتر شده‌اند. به عبارتی، پس از عوارض نوسازی، سهم شهرداری‌ها از مالیات بر ارزش افزوده، می‌تواند به عنوان بهترین منبع درآمدی پایدار برای شهرداری‌های کشور شناخته شود و باعث پویایی و پایداری نظام درآمدی آن‌ها گردد. با دریافت این مالیات، شهرداری‌ها می‌توانند شکاف بین درآمد و هزینه‌های خود را پر کنند. در نهایت می‌توان چنین بیان داشت که به منظور برخورداری از درآمدهای پایدار، ضروری است که ابتدا ماهیت و نحوه شکل‌گیری اقلام درآمدی تعریف و سپس آن‌ها را با ملاک‌های پایداری سنجید. سلامت جسمی و روحی شهروندان، حفظ کیفیت محیط شهری، توسعه زیرساخت‌ها برای ایجاد و ارایه خدمات به شهروندان، نیاز به برنامه‌ریزی بلندمدت صحیح و دقیق جهت کاهش وابستگی به درآمدهای ناپایدار و حرکت به سمت اتکا به درآمدهای پایدار دارد. قانون مالیات بر ارزش افزوده، از پیشرفته‌ترین و بهترین قوانینی است که در سال‌های اخیر در سیستم اقتصادی و نظام مالیاتی کشور وضع شده است. اگر معضلات پیش روی آن برداشته شود، وابستگی دولت به منابع نفتی و شهرداری‌ها به منابع درآمدهای ناپایدار کاسته خواهد شد. هم‌چنین اجرای این قانون باعث شفاف‌سازی نظام اقتصادی و به وجود آمدن عدالت اجتماعی و سیاسی در جامعه می‌گردد. با عنایت به این موضوع، ارتقای نقش درآمد حاصل از مالیات بر ارزش افزوده در بین منابع درآمدی شهرداری‌ها باعث رونق اقتصادی شهر می‌شود. از آنجا که رونق و بهبود اقتصادی شهر باعث می‌شود که شهرداری‌ها خدمات بیشتری به شهروندان ارائه کنند، نقش و جایگاه این مالیات نیز، بیشتر جلوه‌گر می‌شود. برای عملی کردن اهداف قانون مالیات بر ارزش افزوده، شهرداری‌ها نقش اساسی و مهمی را دنبال می‌کنند. همان‌طور که می‌دانیم آموزش و فرهنگ‌سازی در کارها می‌تواند باعث اثربخشی و کارایی بهتر گردد. شهرداری‌ها می‌توانند با آموزش شهروندان، در ارتباط آن‌ها با توسعه و آبادانی شهرها و نقش و جایگاه مالیات بر ارزش افزوده بر بهبود وضعیت اقتصاد شهر، باعث جلب اعتماد شهروندان شده و مقدمات لازم نسبت به پرداخت به موقع این مالیات را فراهم نمایند. اگرچه شیوه‌های گوناگونی برای نیل به اعتماد پایدار شهروندان به مدیران شهری و افزایش مشارکت شهروندان وجود دارد اما به طور یقین مهم‌ترین آن‌ها، ایفای نقش خلاقیت از سوی مدیریت شهری برای تأمین هزینه‌های شهر است. به طور یقین، گرفتن عوارض و مالیات باعث افزایش درآمد شهرداری‌ها می‌شود اما مدیران شهری می‌توانند راهکارهای جدید و بدیعی برای کسب درآمد ارایه کنند تا کلیه هزینه‌های شهر به طور مستقیم، از مردم دریافت نشود.
همچنین شفافیت، پاسخگویی و کارآمدی نظام تشخیص و وصول درآمدهای مالیاتی، تأثیری مستقیم بر میزان مالیات اخذ شده و رعایت عدالت مالیاتی دارد. همکاری شهرداری‌ها با سازمان امور مالیاتی برای طراحی نظام بهینه اخذ مالیات بر ارزش افزوده، می‌تواند فصلی جدید در تأمین درآمدهای پایدار برای شهرداری‌ها محسوب شود.
امید است با اجرای صحیح طرح مالیات بر ارزش افزوده و تقویت نقاط قوت و رفع معایب آن و همچنین افزایش سهم شهرداری‌ها از این نوع مالیات، شاهد رونق و توسعه اقتصاد شهر و در نهایت اقتصاد کشور باشیم.