حرکت ژورنالیستی شورای شهر برای مبارزه با فساد و رانت/ شورای شهر شناخت دقیقی از فساد و رانت در شهرداری ندارند

به گزارش تیتر شهر: ریشه دواندن فساد و رانت در بدنه شهرداری تهران یک اتفاق شومی است که در طول 5 دهه اخیر روی داده است و در این میان کمتر از دو دهه است که نهادهای نظارتی از شورای شهر تهران گرفته تا دیوان محاسبات کشوری، شهرداران تهران و شهروندان به دنبال این هستند تا راهکار مناسبی برای کاهش و مهار فساد و رانت در شهرداری تهران پیدا کنند.

در یک برهه ای از زمان ورود سازمان بازرسی شهرداری تهران و شخص شهردار تهران به موضوع رانت در شهرداری تهران و بعد از آنها اعلام گزارش تخلفات مالی انجام شده در شهرداری تهران به نهادهای قضایی راهکاری برای کاهش این فرآیند مسموم در این نهاد عمومی است و در بره ای دیگر صدور بخشنامه های ضد فساد اداری و راه اندازی سامانه شفافیت مالی و البته طرح راه اندازی دیوان محاسبات شهری- که اخیر برای بار دیگر توسط خزانه دار شورای شهر تهران مطرح شده است- به عنوان راهکاری موثر در این موضوع تشخیص داده می شود.

اما سوال اصلی اینجاست که چرا به رغم استفاده از راهکارهای متنوع در دو دهه اخیر باز در بررسی های نهادهای نظارتی و رتبه بندی هایی که انجام می شود، رتبه فساد در شهرداری تهران بالاست؟

پاسخ دادن به جواب این سوال کلیدی را می توان در بررسی طرح های ناکارامدی همچون پیشنهاد تشکیل دیوان محاسبات شهری برای نظارت بر مدیران شهرداری و تخلفات احتمالی که آنها در حوزه های تحت مدیریت خود انجام می دهند، دید؟

طرح تشکیل دیوان محاسبات شهرداری تهران اگر چه در شورای چهارم نیز مطرح شد، اما در حد همان طرح باقی ماند، در دوره پنجم شورای شهر تهران یک بار دیگر توسط اعضای اصلاح طلب شورای شهر تهران مطرح شده است.

به تازگی خزانه دار شورای شهر در گفت و گو با یکی از رسانه ها از لزوم ایجاد تشکیلاتی تحت عنوان دیوان محاسبات شهری صحبت کرده و گفته است: تاسیس این دیوان برای رسیدگی به تخلفات مالی مدیران شهرداری در برنامه سوم توسعه شهری قرار می‌گیرد.

حسن رسولی در این باره اینگونه استدلال کرده است که؛ این دیوان در نظام مدیریت شهرها و روستاهای کشور یک نقطه هدف راهبردی است که رسیدن به آن مستلزم تمهیدات مقدمات از جمله استقرار ذی‌حسابی‌ها در تمام سطوح سازمانی شهرداری‌ها اعم از ستاد، سازمان‌ها و شرکت‌ها، تاسیس خزانه مشترک، استفاده بهینه از سازوکار حسابرسی و تفریغ بودجه سالیانه شهرداری و شرکت‌ها و سازمان‌های وابسته به آن، مقدمه‌سازی در قالب مصوبات شورای عالی استان‌ها است.

خزانه دار شورای شهر تهران درباره کارکرد نظارتی شورای شهر تهران بر عملکرد مالی و تخلفات احتمالی مدیران شهری یادآور شده است: تاکنون این نظارت از طریق حسابرسی‌های سالیانه و گزارشات تفریغ بودجه صورت می‌گرفته است این در حالی است که متاسفانه تاکنون از بحث ذی‌حسابی‌ها استفاده کافی نمی‌شده و خزانه مشترک هم نداشتیم. بنابراین در روند اعمال نظارت مالی نواقصی بوده است. اکنون ایجاد خزانه مشترک و بحث فعال کردن ذی‌حسابی‌ها عملیاتی شده و در کنار این دو، تفریغ بودجه و گزارش حسابرسی‌ها سازوکارهایی هستند که باهم 4 ابزار نظارتی را تشکیل می‌دهند.

به رغم وجود این ابزارهای نظارتی خزانه دار شورای شهر تهران یادآور شده است: برای رسیدگی به تخلفات مالی مدیران شاغل در حوزه مدیریت امور محلی و به‌ویژه شهرداری‌ها که دارای قانون خاص هستند، بایستی همانند تخلفات کارکنان دولت که در دیوان محاسبات به آن رسیدگی می‌شود، دیوانی وجود داشته باشد. دیوان محاسباتی بازوی نظارتی مجلس است و دیوان محاسبات شهری هم باید بازوی نظارتی شورای شهر تهران باشد.

به نظر می رسد شورای پنجم شهر تهران از ابتدا رسیدن به این هدف را به عنوان یکی از اهداف و مسئولیت‌های مهم خود تعریف کرده است. به همین دلیل است که حسن رسولی تاکید کرده است: تحقق تاسیس دیوان محاسبات شهری مستلزم فراهم‌سازی زیرساخت‌هایی است که فراهم شده و در برنامه سوم شهرداری هم باتوجه به زیرساخت‌ها بنا داریم اصل تاسیس و راه‌اندازی دیوان محاسبات شهری را در دستور کار قرار دهیم.

4 مرحله نظارتی شورا بر عملکرد مالی شهرداری تهران

برای بررسی طرح جدید شورای پنجم شهر تهران مبنی بر راه اندازی دیوان محاسبات شهری در ابتدا باید نحوی فعالیت دیوان محاسبات کشوری را مورد بررسی قرار داد.

طبق تعارف انجام شده در خصوص حوزه فعالیت دیوان محاسبات کشوری، این نهاد را بخشی از نهاد قانون گذاری می دانند که بعد از تصویب قانون بودجه توسط مجلس و از همه مهمتر تخیص بودجه کلان کشور و هزینه کرد آن؛ این سازمان با هدف تطبیق اجرای بودجه و آنچه در عمل هزینه شده است؛ ورود کارشناسی پیدا می کند.

از سوی دیگر باید به این موضوع توجه داشت که سازمان دیوان محاسبات کشور بخشی از تشکیلات قانونی کشور بوده و کارکردی شبه قضایی دارد که در نهایت رسیدگی به تخلفات احتمالی انجام شده در سازمان های دولتی با ورود دادستان به آن جنبه حقوقی پیدا کرده و در صورتی که تخلف و یا فسادی محرز اعلام شد، با صدور یکسری احکام قضایی و مدیران متخلف را مجازات می کند.

در حال حاضر نظارت بر عملکرد مالی شهرداری تهران بر اساس قوانین موجود در 4 مرحله انجام می شود.

مرحله نخست نظارت توسط شورای شهر تهران زمانی انحام می شود که پارلمان شهری در حال تصویب لایحه بودجه شهرداری تهران است. در این بخش از نظارت شورا به مانند مجلس در زمان تصویب لایحه بودجه کشوری عمل می کند.

مرحله دوم در زمان هزینه کرد بودجه تصویب شده به صورت سالانه است. در این مرحله کارشناسان ذی حسابی به موضوع هزینه کرد بودجه ورود دارند تا تطبیق دهند که بودجه هزینه شده با مصوبه بودجه همخوانی دارد، یا خیر! در واقع بعد از تایید ذی حسابی اسناد مالی امضا و هزینه پروژه ها به شهرداری و یا پیمانکاران پرداخت می شود.

مرحله سوم نظارت بعد از هزینه کرد بودجه است که در قالب گزارش تفریغ بودجه انجام می شود. به زبان ساده تر بعد از عملیاتی شدن بودجه و هزینه کرد آن در سال بعد گزارش تفریغ بودجه کاملا مشخص می کند بودجه شهرداری تهران در چه جاهایی مطابق با قانون بودجه هزینه شده و کجاها از این قانون منحرف شده است.

مرحله چهارم نظارت نیز بررسی هایی است که حسابرسی های شورای شهر انجام می دهد.

طرح دیوان محاسبات شهری یک طرح ژورنالیستی است

با بررسی ابزارهای نظارتی شورای شهر بر عملکرد مالی شهرداری تهران اکنون بهتر می توان به بررسی طرح راه اندازی دیوان محاسبات شهری پرداخت.

کارشناسان اقتصادی بر این باورند اجرای طرح راه اندازی دیوان محاسبات شهری در تهران نه امکان اجرایی شدن دارد و نه اینکه می تواند به عاملی برای جلوی گیری از فساد و رانت در شهرداری تهران تبدیل شود.

به هر حال همانگونه که خزانه دار شورای شهر تهران در مصاحبه خبری خود نیز به آن اشاره کرده است، اگر شورای شهر به دنبال ایجاد هر گونه تغییری در آئین نامه معاملاتی شهرداری تهران است، باید مراحل قانونی این تغییرات را طی کند به این صورت که ابتدا طرح مذکور به صورت یک لایحه شود از طریق شورای عالی استان ها به مجلس فرستاده شود تا در نهایت به صورت قانون درآید. به همین دلیل شورای شهر به تنهایی نمی تواند دیوان محاسبات شهری را ایجاد کند.

چرا دیوان محاسبات شهری مشکلی را حل نمی کند؟

سوال اصلی اینجاست که چرا راه اندازی دیوان محاسبات شهری نمی تواند مشکل رانت و فساد را در بدنه شهرداری تهران حل کند؟
عابدین سالاری اِسکر در این باره به خبرنگار تیتر شهر گفت: طراحان چنین طرح هایی در ابتدا باید درک درستی حوزه فساد و رانت در دورن شهرداری داشته باشند. زمانی که این درک در میان اعضای شورای شهر سطحی بوده و تصور بر این است هر اتفاقی ک هدر قالب رانت و فساد در حوزه مالی روی می دهد؛ عبارت است از عدم تطبیق میزان هزینه کرد بودجه با بندها و تبصره های بودجه، نمی توان انتظار داشت که ایجاد یک ساختار جدید تحت عنوان دیوان محاسبات شهری می تواند فساد را در بدنه شهرداری تهران مهار و محدود کند.

به اعتقاد این کارشناس اقتصادی؛ در حال حاضر اعضای شورای شهر تهران بر این باورند اگر به این نتیجه برسند که نحوی هزینه کرد بودجه مصوب شهرداری تهران طبق بندها و تبصره های بودجه انجام شده، بدان معناست که فساد و رانت در شهرداری تهران از بین رفته است، تلقی اشتباهی است که آنها در حوزه تخلفات مالی دارند.

به عبارت دیگر فساد و رانت در جاهایی روی می دهد که اتفاقا مدیران بر اساس قوانین عمل می کنند. به همین دلیل است که اعتقاد دارم با افزایش دستگاه های نظارتی چه به صورت دیوان محاسبات شهری و چه با افزایش ذی حسابی ها و موارد این چنینی فساد و رانت در شهرداری تهران از بین نمی رود.

بررسی ها نشان می دهد، فساد و رانت در شهرداری در قالب عمل کردن به قوانین موجود در حوزه مالیه این مجموعه روی می دهد و در حوزه های مختلفی مانند نحوی بستن قراردادها و پیمان ها در حوزه های مختلف اداره شهر تهران از خدمات شهری گرفته تا پسماند و اجرای طرح های عمرانی و ترافیکی و ... روی می دهد.

به همین دلیل است که کارشناسان اقتصادی تاکید دارند اعضای شورای شهر تهران به جای اینکه به این موضوع فکر کنند چگونه می توانند جلوی ایجاد فضای مناسب برای رشد فساد و رانت را در شهرداری تهران بگیرند، به دنبال افزایش ابزارهای نظارتی هستند.

به عنوان مثال زمانی که عنوان می شود هزینه جمع اوری پسماندها برای شهرداری تهران 700 مسلیارد تومان است، شورای شهر باید به دنبال رانت ها و خلاء هایی باشد که چنین هزینه ای را به شکل کاملا قانونی به شهر تحمیل می کند.

به زبان ساده تر باید این اعتقاد در اعضای شورای شهر تهران ایجاد شود که یک فردی که به دنبال افزایش درآمدهای خود از طریق فساد و رانت است اگر حرفه ای باشد، از راه های کاملا قانونی این کار را انجام می دهد، در حالی که در حال حاضر تصور شورای شهر از افراد فاسد و رانتخوار در بدنه شهرداری تهران به اندازه یک فاسد آماتور است که می خواهد درآمد های خود را از روش های غیر قانونی افزایش دهد.

موضوع دیگری که در این میان مهم است، این است که شورای شهر قبل از ارائه طرح راه اندازی دیوان محاسبات شهری باید به دنبال جواب قانع کننده ای به این سوال باسند که در طول چند دهه ای که از راه اندازی دیوان محاسبات کشوری می گذرد، این نهاد نظارتی چقدر توانسته مانعی بر سر راه گسترش فساد و رانت در بدنه دولت و سایر سازمان ها باشد؟ به غیر از دیوان محاسبات کشوری سایر نهادهای نظارتی چقدر توانسته اند در این حوزه موفق عمل کنند؟

دیوان محاسبه شهری افزودن ابزارهای نظارتی بدون خروجی تاثیرگذار!

با یک مطالعه سطحی می توان به این نتیجه رسید دیوان محاسبات شهری در واقع به معنای اضافه کردن یک ساختار بروکراتیک جدید آن هم با کپی گرفتن از ساختار قدیمی دیوان محاسبات کشوری است. این اتفاق نیز بدان معناست که اعضای شورای شهر تهران درک درستی از مساله فساد و رانت در شهرداری تهران ندارند و به همین دلیل می توان به جرات اعلام کرد که طرح راه اندازی دیوان محاسبات شهری نمی تواند به مانعی برای کاهش فساد در شهرداری عمل کند.

طرح راه اندازی دیوان محاسبات شهری در گذشته نیز توسط اعضای شورای شهر مطرح شده بود. اما موضوع اصلی که اعضای شورا در دوره های قبلی و حتی کنونی به آن بی توجه هستند، این است که نهاد سازی و ساختار سازی برای کاهش تخلفات مالی چه در شهرداری تهران و چه در دولت تنها به معنای افزایش ابزار های نظارتی است.

زمانی تصمیم بر افزایش ابزارهای نظارتی در قالب ایجاد نهادهای جدید گرفته می شود که تصمیم گیران به اجرایی شدن دو هدف عمده ایجاد عدالت و آزادی بیشتر باشند.

به عبارت ساده تر زمانی که تصمیم گرفته می شود تا نهادی را برای مبارزه با فساد ایجاد کنند، بدان معناست که به دنبال این هستند تا موضوع فساد و رانت را در بدنه نهادهای دولتی و یا به صورت خاص تر شهرداری تهران کم کنند. در این شرایط اگر تصمیم گیران نتوانند در این حوزه موفق شوند، در نتیجه نهاد سازی مشکلی را حل نخواهد کرد.

عابدین سالاری با تاکید بر اینکه تامین و تخصیص منابع مالی در دولت و شهرداری تهران کاملا متفاوت است، به خبرنگار تیتر شهر تاکید کرد: یک موضوع مهم دیگری که طراحان راه اندازی دیوان محاسبات شهری به آن توجه نمی کنند، این است که ساختار بودجه در دولت و شهرداری تهران تفاوت زیادی دارد. ساختار بودجه در دولت عبارت است از تخصیص منابع مالی ای که در نتیجه پول فروش نفت و گرفتن مالیات از مردم است اما در شهرداری تهران این ساختار بر مبنای درآمد- هزینه است.

در نتیجه در این دو ساختار متفاوت تولید رانت و فساد نیز متفاوت خواهد بود. به همین دلیل است که تاکید دارم حتی اگر اعضای شورای شهر بر این باورند که ساختار دیوان محاسبات کشور – حتی اگر به طور کامل پاسخ گوی مسائل کلان کشور بود – نمی تواند همین ساختار در شهرداری تهران موفق باشد.

نکته ای که این کارشناس اقتصادی به آن اشاره می کند، به این معناست که ساختار بودجه در شهرداری تهران در دو مرحله ایجاد بودجه و هزینه کردن آن خلاصه می شود. به این معنا که در مرحله اول شهرداری تهران باید بودجه را ایجاد کند که مرحله نیز فساد و رانت خاص خودش را دارد و در مرلحله بعد بودجه ایجاد شده باید هزینه شود و یک رانت نیز در محله بعد ایجاد می شود

کارشناسان اقتصادی بر این باورند بخش عمده رانت وفساد در مرحله نخست در تولید منابع مالی و بعد در مرحله توزیعآن ایجاد می شود. به همین دلیل است که طراحان طرح دیوان محاسبات شهری در درجه نخست به طور کامل ساختار مالی شهرداری را نمی شناسند و در گام بعدی به ساختار فساد و رانت را در شهرداری تهران به طور کامل اشراف ندارند.

به نظر می رسد اعضای شورای شهر تهران به جای اجرای طرح هایی مانند سامانه شفافیت مالی و یا دیوان محاسبات شهری و ... و در مجموع ارائه طرح های ژورنالیستی باید به دنبال این موضوع باشند که چگونه می توانند رانت را در بخش های مختلف اداره شهر تهران در بدنه شهرداری از بین برده و یا حداقل کاهش دهند.